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Construção de Consenso:
Um Instrumento Contemporâneo para Gestão de Políticas Públicas


   

 

Tania Almeida
Médica. Pós- Graduada em Neuropsiquiatria, Psicanálise, Sociologia e Gestão Empresarial. Mestranda em Mediação de Conflitos. Consultora, pesquisadora e docente em Mediação de Conflitos e em Facilitação de Diálogos. Preside o MEDIARE – Diálogos e Processos Decisórios.

 

 

   

A construção de consenso é um método participativo e inclusivo de elaboração de consenso pautado no diálogo. É instrumento especialmente útil para diálogos que envolvem múltiplas partes e múltiplos interesses que necessitem ser articulados na propositura de normas, projetos, acordos ou ações que visem ao benefício e à satisfação mútuos, assim como à preservação das diferenças entre os envolvidos.

 

O princípio fundamental da construção de consenso é a possibilidade de manter-se em desacordo. Mesmo discordando, os participantes devem propor ajustes para o que difere do seu ponto de vista, de modo que possam conviver com uma maneira de pensar diferente da sua, expressa no projeto ou no acordo por outrem.

 

Construir consenso por meio de um diálogo participativo e inclusivo, tanto na escuta como na formulação de propostas é, portanto, outro princípio dessa prática. Todos os envolvidos na questão devem ser ouvidos e devem ver contemplados seus interesses e valores no texto de acordo, no projeto construído, nas normas pensadas ou nas ações a serem implementadas.

 

O consenso construído é traduzido em um texto-resumo (Texto Único), que articula as idéias de todos de maneira cuidadosa e inclusiva – sem abrir mão de nenhuma delas – para que nele os diferentes atores reconheçam, além de seus interesses e valores, os aportes de outros participantes do grupo de diálogos, distintos do seu ponto de vista.

 

As políticas públicas são ambiente ideal para a utilização da construção de consenso. Nesse cenário, onde o poder político e as normas legais têm ênfase, e onde a experiência já demonstrou que as soluções verticais deixam de ser cumpridas ou implementadas por não contemplarem interesses e valores de todos os envolvidos, a horizontalidade da construção de consenso permite o manejo dos impasses mencionados. Na construção de consenso os impasses são quebrados pelo manejo efetivo das diferenças entre os atores.

 

O manejo de conflitos, a elaboração de projetos e o desenho de ações, assim como a elaboração de regulamentações negociadas são exemplos da aplicabilidade da construção de consenso em políticas públicas.

 

Além de atender aos primordiais interesses e valores de todos os envolvidos na questão em tela, a construção de consenso, por essa característica, preserva a relação social futura dos atores participantes, quesito primordial em políticas públicas.

 

O Brasil, seguindo essa tendência, tem na lei que regula a Política Nacional de Recursos Hídricos (9433/97), um exemplo de proposta de resolução de conflitos e de composição de interesses, pautada na demanda de construção de consenso. Diz o Fundamento VI do Capítulo I: “a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a participação de Poder Público, dos usuários e das comunidades”.

 

Passível de ser manejada pelas próprias partes, em situações de menor complexidade, de maneira geral, um terceiro facilitador ou mediador, coordena essa qualidade de diálogo em todas as suas fases. Sua tarefa exige habilidades especiais e conhecimento do processo de construção de consenso. Quando são muitas as partes e complexas as questões, essa função requer um time de experts.

 

O processo da construção de consenso possui três fases: a pré-negocial, a negocial e a de implementação ou pós-negocial.

 

 

Fase Pré-Negocial

Nessa etapa, quando o processo ganha vida, é preciso que um dos atores ou alguém externo à questão sugira a utilização do instrumento e a procura de um terceiro para coordená-lo. De maneira geral, regidos por preconceitos culturais, recusamos o papel de ser aquele que propõe o diálogo em situações adversas, pelo temor de demonstrar fraqueza. Alguém não diretamente envolvido na questão pode ser de grande valia nessa tarefa.

 

A partir de então, o terceiro facilitador inicia o mapeamento da situação, incluindo a identificação de todos os atores envolvidos, o que cada um entende ser a questão e as tentativas de abordagem feitas até aquele momento.

 

Entrevistados, um a um, esses atores auxiliam a identificar outros mais e a discriminar os interesses e valores que necessitam ver atendidos na negociação. A experiência daqueles que têm utilizado o instrumento em políticas públicas sugere que é melhor, no princípio do processo, ter um grande número de atores identificados do que um número reduzido. Essa redução poderá se fazer ao longo do processo, por moto próprio ou identificação de semelhança de interesses já representados.

 

Auxiliar na tarefa de eleger representantes para cada grupo entrevistado, assim como na identificação de que alguns interesses são comuns a diferentes grupos e podem ser representados por outros, dentre todos, é tarefa do terceiro facilitador. Os representantes podem mudar ao longo do processo, de acordo com disponibilidade, habilidades e conhecimento específico para aportar a um determinado momento da negociação. Um aporte de caráter pedagógico no relativo aos princípios e à postura requeridos pela construção de consenso pode ser necessário.

 

Ainda nessa etapa, três outras atividades serão coordenadas pelo terceiro facilitador: (i) construir uma agenda de trabalho, (ii) desenhar os protocolos que nortearão a negociação e (iii) identificar a necessidade da participação de especialistas no processo:

 

• construir a agenda de trabalho é atividade conseqüente às entrevistas feitas. A agenda será montada em grupos de assuntos a serem abordados, titulados de acordo com os temas ou os interesses e os valores identificados no contato com cada grupo. Cada grupo deve reconhecer na agenda que seus interesses e necessidades serão objeto da mesa de negociação. A agenda não deve ser tão curta que não discrimine os diferentes temas, nem tão longa que provoque desestímulo;

 

• desenhar os protocolos­ – regras que nortearão a condução e a participação no processo – essa tarefa inicial pode ser revista a cada etapa do processo. Os protocolos, ou ground rules, devem ser escritos para que sirvam de referência na condução do processo e na participação de todos. Eles precisam responder a diferentes questões: onde ocorrerão as reuniões; com que periodicidade e por quanto tempo; como a palavra será dada a cada participante; como os atores devem atuar em situações de discordância e de concordância; como lidar com os pretensos observadores e com a imprensa; como cada representante manejará o que foi construído nas reuniões com o grupo que representa. Sugeridas pelo terceiro facilitador, essas regras devem ser validadas e ampliadas ou enxutas pelos participantes;

 

• identificar a necessidade da participação de especialistas deve-se ao fato de alguns temas, em especial os relativos a políticas públicas, requererem, com enorme freqüência, pareceres técnicos, assim como ao fato das partes terem, na maioria das vezes, conhecimento desbalanceado sobre o assunto. A questão-chave é: o que sabemos e o que não sabemos sobre os temas, contexto e experiências relativos a essa questão / disputa? Os pareceres técnicos devem ser administrados com transparência. Todos devem ter acesso às informações técnicas aportadas ao processo.

 

 

Fase Negocial

Nesta fase, o terceiro facilitador estará estimulando todos os atores, por meio do diálogo entre os representantes e entre esses e seus representados, a construírem opções de ganho e benefício mútuos. Ele coordenará o diálogo entre os representantes e, se necessário, entre esses e seus representados.  Cabe aqui lembrar alguns protocolos fundamentais para a operacionalização e otimização desse trabalho:

 

  • os Textos Únicos devem incluir as idéias (interesses e valores) de todos os participantes do diálogo.
  • para que isso ocorra, vale a pena ter em mente que eles contemplarão, também, idéias diferentes daquelas de cada pessoa ou grupo representado no diálogo. Em função disso, devemos lê-los procurando encontrar nossas idéias, interesses e valores, assim como passagens, palavras ou expressões de que, apesar de representarem as idéias de outros, discordamos frontalmente ou que não podemos aceitar que integrem o texto. Nesse caso, utilizamos a ground rule conseqüente;
  • caso o texto inclua idéias, palavras ou expressões de que discordamos frontalmente  ou que não gostaríamos que integrassem o texto-resumo final, podemos oferecer sugestões de troca e de adequação pontuais, tendo em mente que todas as idéias aportadas precisam estar contempladas. Assim, as ofertas devem procurar atender aos interesses de todos. A idéia é traduzir a diversidade do grupo dialogante em um texto com o qual cada um possa conviver, mesmo discordando. Ao questionar, é preciso oferecer alternativas construtivas que atendam a todos;
  • na discordância, podemos fazer perguntas objetivas com a intenção de entender o ponto de vista do outro (e não de contestá-lo); será bom avaliar a necessidade de comentários e perguntas longos para poder evitá-los, se possível, nesse tipo de diálogo;
  • outra boa lembrança, quando o diálogo se dá entre representantes de categorias ou grupos, é a de que cada um será porta-voz da idéia de seu grupo, e não da própria idéia;
  • seguir a agenda proposta, com objetividade, otimizará o tempo de todos e o trabalho que estará sendo construído a muitas mãos;
  • pode-se aceitar idéias dentro do espectro: concordo plenamente, é uma boa idéia, é uma idéia suportável; e oferecer uma alternativa construtiva se forem idéias com as quais se tenha reserva, sérias preocupações ou, ainda, se considere que não devam integrar o texto final.

Cabe ao facilitador a redação do texto inicial, que condensa todos os interesses e valores identificados nas entrevistas com cada grupo, e dos outros textos advindos das negociações entre os representantes e entre esses e seus representados. Por vezes, os assuntos são condensados em pacotes temáticos e apresentados aos representantes para serem levados aos seus grupos.

 

A recolheita dos textos após a aprovação pelos diferentes grupos, a nova redação (tantas quanto necessárias) e a coordenação do diálogo entre todos, segundo as ground rules, objetivando o comprometimento e a co-responsabilidade com o proposto no texto único final consolidado, são tarefas do terceiro facilitador e de sua equipe.

 

A ratificação do texto único final é atribuição delicada. O passo a passo do protocolo auxiliará a cuidar das etapas anteriores à redação do texto, facilitando esse desfecho. Caso o texto final diga respeito a um acordo, algumas contingências podem estar previstas para que o acordo seja revisto, assim como algumas condições podem ser determinantes para o seu cumprimento.

 

 

Fase de Implementação

São três as principais tarefas do terceiro facilitador nessa etapa do processo de construção de consenso: (i) viabilizar que os acordos informais transformem-se em decisões formais, (ii) sugerir e possibilitar monitoramento do acordado e (iii) criar um contexto favorável a renegociações.

 

Formalizar os acordos informais exigirá o acesso aos órgãos de competência e o trânsito requerido pelo tema ou proposição. Monitorar a implementação pode requerer o desenho de um novo processo e a formação de uma equipe de acompanhamento, na medida em que implica uma série coordenada de ações. Criar um contexto para re-negociação fica regido pelo compromisso anteriormente assumido: o que poderemos fazer na eventualidade de algo, ou alguma contingência, não permitir que o acordado se cumpra na íntegra? Abrir uma renegociação com essa previsão é mais fácil do que iniciar o processo de construção de consenso.

 

 

Conclusão

A construção de consenso é uma metodologia pautada na necessidade contemporânea de autocomposição de diferenças por meio do diálogo. Essa necessidade apresenta-se nos contextos de convivência, dos mais simples aos mais complexos. Comunidades, organizações, redes de stakeholders, mercados comuns, assim como a política internacional são exemplos. O diálogo participativo e inclusivo – aquele que não exclui nenhum ator ou interesse – é instrumento de prestígio na atualidade e permeia os processos de convivência e de gestão.

 

 

 

Referências Bibliográficas

 

SUSSKIND, Lawrence, CRUIKSHANK, Jeffrey. Breaking the Impasse: consensual approaches to resolving public disputes. S.l.: Basic Books, 1987

SUSSKIND, Lawrence E., CRUIKSHANK, Jeffrey L. Breaking Robert's Rules: the new way to run your meeting build consensus, and get results. New York: Oxford, 2006.

SUSSKIND, Lawrence, MCKEARNAN, Sarah, THOMAS-LARMER, Jennifer. The Consensus Building Handbook: a comprehensive guide to reaching agreement. Thousand Oaks, CA: Sage, 1999.


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